Quel avenir pour l’UE ? Pour une différenciation assumée

L’Union européenne (UE) se trouve dans une situation que Jean-Claude Juncker, le président de la Commission européenne, a décrite comme étant celle d’une « polycrise », les différentes crises – crise de la zone euro, crise des réfugiés, Brexit et crise de légitimité – ayant tendance à se renforcer mutuellement. Au regard de cette situation inédite, le maintien du statu quo, même avec quelques adaptations à la marge, ne peut plus être une option crédible.

Avec son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe, la Commission européenne vient de lancer un débat, afin d’explorer les voies permettant de faire face à cette « polycrise ». Elle a mis en avant deux options qui pourraient infléchir la trajectoire de l’UE :

  • Une différenciation accrue entre le niveau d’intégration des différents États membres qui pourrait prendre la forme d’une Europe à plusieurs vitesses, voire à géométrie variable, inscrite dans la durée.
  • Une concentration de l’UE sur un nombre réduit de champs d’intervention, tout en renforçant sa capacité d’agir dans certains domaines clés.

Le double débat sur une différenciation accrue et une concentration des domaines d’intervention est crucial pour l’avenir de la construction européenne, le maintien de sa cohésion et sa capacité à faire face à des défis nouveaux, notamment les incertitudes géopolitiques en provenance de Moscou et de Washington, les problèmes de terrorisme et de radicalisation, la mise en cause d’un ordre international basé sur le droit, les mutations et ruptures technologiques, ou encore la transition énergétique.

Le positionnement de la France et de l’Allemagne dans ce débat sera d’une importance primordiale pour son cours et ses résultats.

Faire des choix dans le processus d’intégration

Le groupe de réflexion franco-allemand, composé de spécialistes des relations franco-allemandes et se réunissant sous l’égide du Cerfa (Ifri) et de la fondation Genshagen part d’un constat clair. Poursuivre en même temps les trois objectifs d’élargissement de l’UE, d’approfondissement du niveau d’intégration et de sauvegarde de l’homogénéité d’intégration pour tous les États membres n’est plus tenable à 27. Les trois objectifs forment un triangle impossible. Seuls deux de ces trois objectifs peuvent être poursuivis en même temps. Donc, il faut faire des choix. Les élargissements majeurs sont derrière nous, bien que demeure la question des pays des Balkans occidentaux (Serbie, Macédoine, Monténégro) auxquels l’UE a fait des promesses et qui sont tentés de regarder parfois vers d’autres solidarités par défaut, en particulier la Russie et la Turquie.

L’UE se trouve confrontée à un choix clair entre homogénéité et approfondissement. Dans cette UE à 27 devenue de plus en plus hétérogène à chaque étape d’élargissement, les deux objectifs sont devenus incompatibles.

Les deux obstacles politiques majeurs à surmonter sont récurrents :

  • Le refus d’un certain nombre de gouvernements de différents États membres d’aller de l’avant dans des domaines qu’ils considèrent au cœur de leur souveraineté nationale.
  • Le manque d’appétit et d’enthousiasme (c’est le moins que l’on puisse dire) des populations des États membres pour une nouvelle étape de centralisation des compétences au profit de l’UE.

Assumer les coopérations à quelques-uns

Le premier obstacle peut être surmonté en regroupant les États qui veulent et peuvent renforcer leur degré de coopération, voire d’intégration. La France et l’Allemagne ont un rôle clé à jouer en tant que force de proposition. Si le processus de consultation reste ouvert à tous ceux qui veulent activement participer, le leadership franco-allemand paraît tout à fait légitime. Il faut envisager la différenciation en priorité à l’intérieur des traités, en utilisant au maximum les procédures existantes, notamment celles de coopérations renforcées ou de coopération permanente structurée dans le domaine de la Politique étrangère de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Tous les instruments existent pour qu’on utilise les traités sans une nouvelle réforme, qui ferait prendre le risque d’un rejet lors des procédures nationales de ratification.

Toutefois, si un certain nombre d’États veut bloquer une telle démarche de coopération renforcée ou structurée d’un sous-ensemble de l’UE, il ne faut pas hésiter alors à recourir à des accords ou des traités ad hoc à l’extérieur du cadre de l’UE qui devraient être reconnus comme conformes à l’esprit de l’Union. La voie à poursuivre est celle qui vise à définir le contenu de projets de coopération ou d’intégration dans des domaines d’action précis, et d’aller de l’avant avec les États qui y sont prêts. La forme institutionnelle et juridique que ces entreprises prennent doit être choisie en fonction du cercle de pays qui veulent y participer. Autrement dit : la forme doit suivre la politique publique.

Légiférer moins, mais mieux

Afin de surmonter le deuxième obstacle politique majeur – la méfiance d’une part croissante des populations de l’UE à un processus de transfert de compétences au niveau européen – il faut une disposition visant à réduire le niveau des intégrations dans des domaines d’action où la plus-value est faible, voire inexistante. C’est l’utilisation enfin réelle du principe de subsidiarité introduit par le traité de Maastricht qui a du mal à trouver son fonctionnement en pratique, malgré tous les efforts de la Commission Juncker pour réduire les domaines d’intervention de l’UE. À traités constants, le degré d’intervention de l’UE dans telle ou telle politique publique pourrait encore être réduit, le nombre de propositions nouvelles limitées, et un nombre de directives et de règlements encore abrogés à la suite du travail engagé par le vice-président néerlandais de la Commission, Frans Timmermans.

Le groupe de réflexion est conscient que l’accroissement de la différenciation fonctionnelle et géographique n’est pas sans danger : celui de libérer des forces centrifuges, de complexifier les groupes d’États et les cadres institutionnels de gouvernance rendus encore plus illisibles aux yeux des citoyens, et enfin de renforcer une perception de domination des grands États membres par les petits États membres.

Trois domaines d’action fonctionnels

Pour garantir la cohésion du nouvel ensemble différencié, il paraît essentiel que la France et l’Allemagne assument pleinement le rôle d’une « force de cohésion » en étant présent dans trois domaines d’action fonctionnels :

  • l’eurozone ;
  • la sécurité et la défense militaire ;
  • la libre circulation des personnes (y compris les mesures de gestion commune des réfugiés et de surveillance des frontières).

L’Allemagne et la France au cœur d’un changement de paradigme

Le groupe de réflexion propose donc un double changement de paradigme.

  • Abandonner l’illusion de moins en moins crédible que les États membres pourraient, même à terme, retrouver un niveau d’intégration homogène.
  • Abandonner le paradigme d’une UE poursuivant le chemin d’intégration dans des domaines d’action toujours plus nombreux.

Source: IFRI – Groupe de réflexion franco-allemand, composé de spécialistes des relations franco-allemandes et se réunissant sous l’égide du Cerfa (Ifri) et de la fondation Genshagen. Lire l’article dans son intégralité ici.

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