Rapport sur le droit d’association professionnelle des militaires

Le Président de la République a demandé à M. Bernard PECHEUR, président de section au Conseil d’Etat, de faire des propositions en matière de droit d’association professionnelle des militaires. M. Bernard PECHEUR a rendu son rapport au Président de la République le 18 décembre. Ce rapport propose d’instituer un droit d’association professionnelle adapté à l’état militaire, à l’exclusion de tout droit syndical. Après consultation du Premier ministre et des ministres concernés, le Président de la République a décidé, conformément aux préconisations du rapport, de ne pas demander le renvoi des décisions de la CEDH en Grande Chambre. Il a par ailleurs chargé le ministre de la Défense et le ministre de l’Intérieur de mettre en œuvre toutes les conclusions du rapport et de proposer en conséquence un projet de loi relatif au droit d’association professionnelle des militaires.

Voici la synthèse du rapport:

1. Les forces armées françaises sont constituées de l’armée de terre, de la marine nationale, de l’armée de l’air, de la gendarmerie nationale et des services de soutien interarmées. Elles comptent 307 000 militaires professionnels, hommes et femmes, de tous grades. 115 000 appartiennent à l’armée de terre, 36 000 à la marine, 45 000 à l’armée de l’air, 95 000 à la gendarmerie nationale, 15 000 aux services de soutien interarmées. A ces militaires d’active s’ajoutent 56 000 volontaires appartenant à la réserve opérationnelle qui sont appelés régulièrement au service, pour de courtes périodes, afin de renforcer les armées, la gendarmerie nationale ou les formations rattachées.

2. Où qu’ils servent, les militaires ont une même mission. Une mission définie par la loi qui leur prescrit de « préparer et assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation ». Ils relèvent d’un même état, l’état militaire, qui « exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité ». Ils sont régis par un même statut, le statut général des militaires, fixé par le Parlement et codifié dans le code de la défense. Ce dernier détermine les sujétions, obligations et garanties jugées nécessaires au bon accomplissement des missions des forces armées. Il en résulte un régime juridique clairement distinct et différent des régimes applicables aux travailleurs, fonctionnaires relevant du statut général des fonctionnaires ou salariés régis par le code du travail et les conventions collectives.

3. L’appareil militaire n’est pas un instrument de prestige ou de domination. C’est l’outil dont la République estime devoir disposer pour assurer la sécurité de la France et des Français, pour prendre sa part, et parfois même un peu plus, dans la sécurité de l’Europe et de l’espace nord-atlantique, pour participer directement à la stabilité de l’Afrique, du Proche Orient, du Golfe Arabo-Persique, et, enfin, pour contribuer avec d’autres, mais au premier rang, à la sécurisation des océans. Les menaces ne sont pas virtuelles. Les dangers sont bien réels. Les forces armées sont, du fait des responsabilités internationales de la France, présentes à divers degrés sur tous les continents et tous les océans. Elles se trouvent, en ce moment même, engagées dans plusieurs opérations extérieures mobilisant plus de 8300 militaires, qui impliquent l’emploi des armes et mettent en jeu la vie de nos soldats, et dont certaines d’entre elles consistent en des actions de combat ou des missions de bombardement (bande sahélo-saharienne, Afrique centrale, Irak…). Sur le territoire national même, en Guyane, des unités des armées et de la gendarmerie sont déployées dans des opérations de nature militaire permettant de sécuriser nos frontières.

4. Même si les opérations et les combats qui se sont déroulés ces dernières années, en Afghanistan, en Libye, au Mali puis dans la zone sahélo-saharienne, ont marqué les esprits, il faut rappeler que l’engagement de nos forces armées n’est pas un phénomène nouveau ni exceptionnel. La France est officiellement en paix depuis 1945. Pourtant, de 1945 à 1962, les forces armées françaises ont été engagées dans quatre conflits de forte intensité liés à la décolonisation (Indochine et Algérie) ou à la guerre froide (Corée et Canal de Suez) qui ont fait dans leurs rangs plus de 55 000 morts et des dizaines de milliers de blessés. Depuis 1963, la France a mené près de 150 opérations sous mandat international ou à la demande d’un autre Etat, lesquelles ont impliqué l’engagement de dizaines de milliers de militaires des trois armées et de la gendarmerie et ont causé des pertes au combat représentant plus de 640 tués et des milliers de blessés.

5. Les forces armées françaises sont, encore aujourd’hui, investies de lourdes missions. Ni le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, ni la loi de programmation du 18 décembre 2013 qui en est issue n’anticipent un abaissement du seuil des menaces et des besoins d’un recours à la force armée. Le statut général des militaires, qui constitue le socle juridique de l’engagement des militaires, n’est donc pas un cadre désuet, un simple héritage historique, expression du conservatisme de l’institution militaire et de la frilosité des gouvernements. Ce statut général et les obligations qu’il comporte ne sont pas nés par accident et n’ont pas été maintenus par habitude. Ils ont des justifications profondes. La France a, en effet, une longue histoire. Tout au long de celle-ci, ainsi que le rappelle le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, «la France a dû faire face à des puissances qui lui contestaient sa place et menaçaient son territoire et sa sécurité. Elle a dû équilibrer la puissance par la puissance ». De fait, dans le siècle et demi qui a suivi la Révolution, la France a été envahie à six reprises et a vu, à chaque fois, son territoire occupé. Dans de telles circonstances, la défense de la Patrie nécessitait l’existence d’une armée puissante tandis que, dans le même temps, cette puissance même inquiétait. Par suite, les progrès de la démocratie libérale ont conduit à assigner aux militaires, une place à part, le plus souvent reconnue voire valorisée, mais aussi cantonnée, dans la Nation qu’ils avaient pour mission de défendre. Tour à tour, la monarchie de Juillet, puis les IIIème, IVème et Vème Républiques s’attachèrent à définir un état militaire garantissant la neutralité de la force armée, corollaire nécessaire de sa subordination. Les armées furent ainsi tenues à l’écart des pratiques ayant vu l’émergence puis la reconnaissance légale des syndicats en 1884 et des associations en1901.

6. Le droit public français fait de longue date interdiction aux militaires de créer et d’adhérer à des groupements à caractère syndical, quelle qu’en soit la forme. Cette interdiction, qui était jusque là, en dépit de certaines critiques, regardée comme conforme aux exigences constitutionnelles et compatible avec les engagements internationaux de la France, et qui a d’ailleurs été réaffirmée par le législateur en 2005, vient d’être remise en question par deux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme du 2 octobre 2014. A la lumière de la jurisprudence européenne, ces arrêts impliquent non seulement de reconnaître aux militaires le droit de créer et d’adhérer à des organismes ayant pour objet la défense et la promotion de leurs intérêts professionnels, mais aussi de garantir à ces organismes, notamment par l’attribution de certains droits ou moyens, l’exercice effectif de la mission qu’ils se sont assignés, notamment par la reconnaissance d’un droit au dialogue social avec la hiérarchie militaire. Toutefois, le droit européen permet à la France d’imposer des restrictions significatives à l’exercice de ce droit, pourvu qu’elles soient légitimes, c’està- dire justifiées et proportionnées.

7. Les comparaisons internationales ou européennes ne permettent pas de dégager un modèle standard qui serait transposable tel quel à la France.
Certains pays européens interdisent droit syndical et droit d’association professionnelle ; d’autres interdisent les syndicats mais autorisent les associations ; d’autres, encore autorisent les uns comme les autres. La ligne de partage n’est pas claire et il serait excessif d’opposer les « anciennes démocraties » qui seraient permissives, et les « nouvelles démocraties » qui le seraient moins. De même n’est-il pas possible de dégager un « modèle nordique » qui serait libéral et un « modèle latin » qui ne le serait pas. Il n’est pas davantage possible d’opposer à l’hétérogénéité européenne une quelconque homogénéité nord-américaine : alors que les Etats-Unis prohibent toute forme de groupement professionnel, le Canada tolère, en revanche, les groupements professionnels associatifs tout en prohibant les syndicats. Un des points de comparaison les plus pertinents demeure celui applicable aux trois pays membres du Conseil de sécurité alliés au sein de l’OTAN et qui en constituait les principales puissances militaires. Etats-Unis, Grande Bretagne et France prohibent toute activité syndicale. Dans les armées, les activités associatives professionnelles y sont pareillement interdites, étant observé cependant que la Grande Bretagne tolère l’activité d’une association professionnelle nationale.

8. En dépit des sérieux arguments que la France pourrait faire valoir devant le juge européen, les faibles chances de succès d’une demande de renvoi des affaires en Grande Chambre et les inconvénients pratiques et juridiques que comporte cette démarche plaident pour un acquiescement aux arrêts et l’engagement sans délai d’une réforme de fond, visant à concilier les exigences constitutionnelles, au nombre desquelles figurent la préservation des intérêts fondamentaux de la Nation et la nécessaire libre disposition de la force armée, et celles qui résultent de la convention européenne. La réforme envisagée pourrait, en outre, offrir l’opportunité de rénover certains aspects du dialogue au sein de l’institution militaire sans compromettre les voies qui fonctionnent actuellement de manière satisfaisante.

9. Il n’est donc pas proposé d’opter pour une réponse minimale, mais au contraire d’engager une réforme de fond présentant les caractéristiques suivantes :
– une réforme nécessaire, se conformant aux exigences de l’article 11 de la CEDH et à ses autres stipulations ;
– une réforme respectueuse de notre ordre constitutionnel et de la mission fondamentale confiée aux armées de la République ;
– une réforme utile, c’est-à-dire articulant le droit d’association professionnelle et le dialogue institutionnel national sans affaiblir les instances participatives qui donnent satisfaction ;
– une réforme maîtrisée dans ses objectifs et son calendrier, veillant à ne pas bloquer les rénovations ultérieures, possibles ou souhaitables, tout en réalisant immédiatement les transformations indispensables.
La réforme ne constituerait pas un bloc indivisible. Elle comporterait deux volets distincts mais qui pourraient être articulés dans le temps. Un premier volet de transformation porterait sur les changements permettant de mettre le droit positif en accord avec les exigences de la jurisprudence de la Cour européenne. Ce volet, essentiel et urgent, serait circonscrit aux transformations requises à cet effet. Sa mise en oeuvre supposerait l’intervention d’une loi : une loi réduite à cet objet, susceptible d’être adoptée rapidement et dont il serait très souhaitable qu’elle puisse recueillir le plus large consensus au sein de la représentation nationale. Ce dispositif législatif serait d’application directe et immédiate s’agissant du droit de constituer des associations professionnelles, et d’application différée – entre 12 et 18 mois – pour ce qui concerne la représentativité de ces associations. Un second volet de rénovation de certaines instances de la concertation militaire, en lien ou non avec l’activité associative. Ce chantier de rénovation ouvert par le chef de l’Etat à l’automne 2013 et abordé par le rapport annexé à la loi de programmation militaire pourrait progresser parallèlement. Il ne serait en aucun cas un point de passage obligé pour le « volet transformation », moins encore un préalable à celui-ci. En revanche le volet transformation serait conçu de façon à ne pas bloquer les rénovations possibles ou souhaitables. Ce chantier de rénovation serait d’ailleurs essentiellement à conduire par la voie réglementaire (décret en Conseil d’Etat et décret simple).

10. Concrètement, le projet de réforme pourrait consister à instituer un droit d’association professionnelle adapté à l’état militaire, à l’exclusion de tout droit syndical. Tout militaire, quel que soit sa force armée, son grade ou son sexe, pourrait créer et adhérer librement à une association professionnelle nationale de militaires régie par le code de la défense et, en tant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901. Ces associations, exclusivement nationales, auraient pour seul objet de préserver et promouvoir les intérêts des militaires en ce qui concerne la condition militaire, en toute indépendance et dans le respect des obligations s’imposant aux militaires, à peine de dissolution judiciaire. Elles se donneraient pour objet de représenter tous les militaires ou, à tout le moins, ceux relevant d’une force armée ou d’une formation rattachée. Ces associations pourraient uniquement se fédérer entre elles. Toute association légalement constituée pourrait ester en justice dans les limites de son objet statutaire, se constituer partie civile lorsque ne sont pas en cause des opérations militaires, ou encore se réunir et s’exprimer publiquement et en interne, sous réserve de respecter leur objet social, de ne pas méconnaître l’obligation de réserve qui pèse sur tout militaire, de ne pas mettre en péril la discipline militaire et de ne pas porter atteinte au bon fonctionnement des services et à la nécessaire libre disposition de la force armée. Elle pourrait également s’adresser au commandement et à l’inspection générale des armées. Les associations remplissant certaines conditions de représentativité, en particulier un effectif d’adhérents suffisant, auraient vocation à être entendues par les autorités civiles et militaires compétentes au niveau national et à disposer d’un minimum de facilités et de moyens. Toute association représentative au niveau interarmées aurait en outre vocation à siéger au sein du Conseil supérieur de la fonction militaire et dans les organes délibérants des établissements publics et organismes nationaux intervenant dans le champ de la condition militaire, et à être entendue par le Haut comité d’évaluation de la condition militaire. Il conviendrait d’examiner, dans un second temps, la participation d’associations représentatives aux conseils de la fonction militaire dans le cadre des rénovations jugées souhaitables.

11. Il a paru nécessaire de mettre les idées du présent rapport à l’épreuve de la rédaction et donc de rédiger un avant-projet de loi correspondant aux principales recommandations du rapport. Cet avant-projet n’a pas la prétention d’être la norme exacte, en deçà ou au delà de laquelle commencerait l’erreur de droit ou l’erreur d’appréciation. Il constitue pour les pouvoirs publics une référence à l’aune de laquelle ils pourront apprécier la solidité juridique de la construction normative qu’ils bâtiront, appelée à toucher une communauté humaine aussi importante que celle constituée par les militaires de nos forces armées, et qu’il leur appartiendra de mettre en mouvement. Des arbitrages devront être rendus, des chemins tracés, des options fermées. Les lignes sont ainsi appelées à bouger au regard d’enjeux touchant aux exigences opérationnelles et aux ressources humaines. Certains peuvent d’ailleurs être particuliers à telle ou telle armée. L’avant-projet présenté ci-dessous n’a que deux modestes mérites : d’abord, celui d’exister ; ensuite de montrer qu’il est possible de réformer en opérant une conciliation équilibrée entre les droits des militaires en matière de groupement professionnel et les exigences de notre ordre juridique en matière de défense et de disponibilité des armées.

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